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国家发展和改革委员会办公厅


国家发展改革委办公厅关于进一步改进外国政府贷款项目前期工作和加强实施监管的通知

发改办外资[2008]1969号


各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

为进一步规范和加强借用外国政府贷款管理，提高外国政府贷款项目质量和效益，根据国务院投资体制改革决定的有关精神以及《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》（国家发展改革委令第28号）、《外国政府贷款项目前期管理工作规程（试行）》（发改办外资[2006]2259号），现就进一步改进外国政府贷款（日本政府贷款除外）项目前期工作和加强实施监管的具体措施及有关要求通知如下：
一、进一步优化贷款投向, 确定合理贷款规模。继续安排符合条件的公共基础设施和公益事业项目申请外国政府贷款，加大借用外国政府贷款支持生态环境保护和节能减排工作的力度。同时，要合理确定本地区借用国外贷款规模，确保本地区偿还国外贷款的能力。
二、充分发挥外国政府贷款的使用效益。要继续注重以外国政府贷款项目为载体，引进国外先进适用技术设备，以及先进的发展理念和经营管理经验，促进技术进步和制度创新。要严格控制外国政府贷款用于土建的比例。除沙特、科威特政府贷款外，其他国别贷款项目的外国政府贷款额中用于土建的部分不得超过30％；对于生态环境保护和节能减排项目，用于土建部分的比例可适当提高。
三、做好国别比选工作，提高上报材料的规范性和质量。项目单位在申请列入备选项目规划前，应参照本通知所附《外国政府贷款国别比选指引》，向工程咨询单位、招标机构和转贷银行以及政府部门，就技术设备方案、融资条件、商务条件等方面进行充分咨询。备选项目规划申报材料和项目资金申请报告应符合本通知所附《外国政府贷款备选项目规划申报材料通用大纲（试行）》和《外国政府贷款项目资金申请报告通用大纲（试行）》的内容和格式要求。
四、加强可行性研究工作，切实履行项目初审职责。各地方发展改革委要督促项目单位提高项目可行性研究工作的质量。对于地方发展改革委批复可行性研究报告的项目，应要求项目单位选择乙级以上资格等级的工程咨询单位编制项目可行性研究报告或项目资金申请报告。
各地方发展改革委要切实履行列入规划申报材料、资金申请报告等上报材料的初审职责，认真审核项目的必要性、可行性，以及项目单位的实施能力。要严格审查项目配套资金落实情况。对于配套资金来源为银行人民币贷款的项目，在上报项目资金申请报告时，应要求项目单位提供省级以上分行出具的贷款意向书。各地方发展改革委上报我委的列入规划申报材料及资金申请报告的文件中，应包含对项目建设规模及内容、总投资、国外贷款国别及申请额、配套资金及来源、招标采购方式、偿还担保责任等主要内容的明确表述。
五、规范项目调整变更管理。对于已列入备选项目规划的项目，如需调增国外贷款规模10％以上、对贷款使用方案作重大变更（如拟采购关键设备的重大变更、增加用于土建及购置非专用设备和材料的贷款额等）、对项目建设规模及内容作重大变更（前置行政许可手续需调整或重新履行的为重大变更）以及沙特、科威特、德国促进贷款、法国开发署、北投等特定国别变更（具体国别可视情况调整，届时另行通知）,须向国家发展改革委提出备选项目规划变更申请。其它变更事项可在报批项目资金申请报告时由国家发展改革委一并批复。
对于已批准资金申请报告的项目，原则上不得变更贷款国别和项目建设规模及内容，不得突破贷款规模和改变资金用途。如中标报价超出资金申请报告批准的外债规模，应通过减少采购内容、用国内资金购汇支付等方式解决。重大变更事项以外的必要调整，由省级发展改革委商国家发展改革委外资司后自行处理。确需进行重大变更的，原则上视同新项目重新履行有关手续。
六、把好进口设备免税确认关。省级发展改革委在出具项目确认书时，应加强对项目建设及招标采购内容与项目资金申请报告批复的一致性的审查。若发现问题应商国家发展改革委外资司，并采取措施加以解决后，方可出具项目确认书。已出具的项目确认书（含进口设备清单）应及时向国家发展改革委备案。
七、规范和加强外国政府贷款项目实施监管和竣工验收工作。省级发展改革委要协调有关方面明确项目的实施监管单位，并对建设中项目进行现场检查，及时跟踪了解项目建设进展情况，协调解决项目建设过程中出现的问题，向国家发展改革委及时反馈项目签约、招标、开工、竣工等项目进度信息。项目建成后，省级发展改革委要安排或协调好项目的竣工验收工作，并将竣工验收报告报国家发展改革委备案。要充分发挥发展改革委重大项目稽查部门在项目实施监管方面的作用，并积极加强与审计部门的合作，将外国政府贷款项目的稽查和审计工作制度化。
八、加强部门间的配合协调，提高工作效率。各地方发展改革委要加强与财政等有关部门在外国政府贷款安排思路、外国政府贷款程序衔接、项目进展信息等方面的沟通与交流。要会同财政部门对省以下的项目前期工作程序进行梳理，在确保前期工作质量的前提下，减少管理工作中的重复、交叉和不必要的环节，提高效率。
为使国家发展改革委备选项目规划下达时间与财政部拟对外提出的备选项目清单下达时间更好地衔接，从2009年第一季度起，国家发展改革委将在每季度的第二个月下达该季度的备选项目规划。为此，国家发展改革委受理列入当季备选项目规划申请材料截止日期为前一季度末最后一个工作日。
各地方发展改革委要按照国家有关规定及本通知的各项要求，把改进外国政府贷款管理落实到项目周期的各个环节，加强对地、县级发展改革委的业务培训，努力提高为项目单位服务的质量和效率，不断提升借用外国政府贷款工作的水平。

附件：一、外国政府贷款备选项目规划申报材料通用大纲（试行）
　　　　　二、外国政府贷款项目资金申请报告通用大纲（试行）
　　　　　三、外国政府贷款国别比选指引（附：国别比选报告参考文本（试行））



国家发展和改革委员会办公厅

二○○八年九月七日
人事争议仲裁与司法审判的关系

何宁湘


　　一、人事争议仲裁的性质
　　人事争议仲裁，是依据国家法律或者国家人事部规范性文件规定设立在各级人事行政机关内的人事争议仲裁委员会，对人事争议仲裁当事人提出的仲裁申请，依照其规则进行调解和裁决的人事争议行政处理。人事争议仲裁具有国家行政强制力，是公权力裁决的处理方式。由于仲裁委办事机构本身就设在人事行政机关机构编制上，本身就是人事行政机关的行政部门，事业单位与其工作人员与这个行政部门都存在着直接的、较强的利害关系，故其仲裁的公平性、公正力都较低，实属完完全全的行政仲裁。
　　从实践上看，人事部门在实行人事争议处理之始就没有打算，也没有这个能力，在公正性、公平性上作出努力。他们更在乎其手中的权力。理论上讲，原本应是由人事争议双方当事人自愿将他们之间的争议提交第三人做出公正的裁决。当事人之间发生争议或者权利受到侵害时，其享有法律赋予的不可剥夺、不可让予的请求中立的司法机关给予公正裁判的权利。这些权利的享有不应受到任何的限制，而现行体制与人事争议处理机制，人事争议处理的模式不具有选择性，因此也没有，也不可能有第三人来作民间仲裁。当事人想最终实现法律途径解决人事争议，必须先进行人事争议仲裁，那怕空走一次程序也是无法省略的。由此可见，我国的人事争议仲裁“仲裁前置程序”严重的妨碍了人事争议当事人行使解决争议权利的自由。
　　人事争议诉讼，指人事争议当事人不服人事争议仲裁委员会的裁决，在规定的期限内向人民法院起诉，人民法院依照民事诉讼程序，依法对人事争议案件进行审理的活动。此外，人事争议的诉讼，还包括当事人一方不履行仲裁委员会已发生法律效力的裁决书或调解书，另一方当事人申请人民法院强制执行的活动。
　　人事争议诉讼，是处理人事争议的最终程序，它通过司法程序保证了人事争议的最终彻底解决。由人民法院参与处理人事争议，从制度程序上将人事争议处理工作纳入了法制轨道，有利于保障当事人的诉讼权，有助于监督人事争议仲裁委员会的裁决，有利于生效的调解协议、仲裁裁决和法院判决的执行，这是人们的良好初衷。
　　人事争议仲裁与人事争议诉讼是完全不同的，两种处理争议的方式，两者之间在主管、管辖、受案范围、时效、法律依据、法律适用、程序法都完全不同。因此两者之间不存在内在的相互关系，只是在时间上，仲裁在先，诉讼在后，时间是不重合，程序上不交叉，具有承继性，两者之间不存在法律意义上的程序衔接，只是基于制度设计的瑕疵，致使两者之间有了若干关联、冲突，甚至是严重的无解冲突。人事争议处理模式实行的是具有中国特色的行政仲裁加民事诉讼(司法监督)的特别程序模式。它对人事争议当事人相对直接诉讼，似乎是多了一个法律救济途径，对于社会主义民主与法制机制而言，则是对行政仲裁的司法审查与监督，这里讨论两者的“关系”也正是以此为基点。理论上讲，民间仲裁在程序上比较宽松，给当事人以一种和谐处理的氛围与宽泛的处理范围。而诉讼处理则基本是刚性的与较为严格的受案范围。如何解决既要保持司法审判的权威与严格性，又要全面的保护人事争议当事人的合法权益，正是现行人事争议处理模式中要解决的两难问题。

　　二、两种程序的冲突
　　“又裁又诉”的“一裁两审”模式的制度设计，人事争议仲裁裁决作出后，若当事人不服仲裁裁决，依法向提出人民法院提起诉讼，就必然导致仲裁裁决不发生法律效力。如果仲裁当事人均不起诉，起诉期间届满(15日)，仲裁裁决便发生法律效力，可向人民法院申请强制执行。
　　在当事人不服仲裁裁决的起诉案件中，可能出现当事人因对仲裁裁决的裁决项目部分不服起诉，此时由于起诉导致仲裁全部裁决项不发生法律效力。此时人民法院对仲裁裁决是否进行全面审查是关键。由于人民法院审理人事争议案件适用的是民事诉讼法，如果法院进行全面审查将违反民诉法“不告不理”原则，如果法院按照“不告不理”原则只对起诉部分的裁决项进行审查，未起诉项就得不到法院判决的确认，也不能申请强制执行，因此两种处理争议所适用的程序机制就发生了严重冲突。
　　一般情况而言，争议仲裁程序与诉讼程序之间不产生冲突，也不存在两种程序的衔接问题。在时间上，争议仲裁在先，诉讼程序在后，具有承继性，在时间上不重合。从制度设计上，“一裁两审”的纠纷解决格局，“裁”与“审”由不同的组织适用不同的程序进行，二者不交叉，在面上不会产生冲突。两种纠纷解决机制只发生在特殊情况下，发生冲突。这种冲突与不协调主要体现在争议仲裁程序与民事诉讼程序之间在法理、法律的过渡方面。核心问题是：法院全面审理与“不告不理”导致仲裁裁决不能执行的冲突。

　　三、管辖
　　关于管辖，这里是指人民法院对当事人对仲裁裁决不服向人民法院起诉的人事争议案件的管辖。四川、云南、贵州、江苏、黑龙江、重庆六省（直辖市）高级人民法院的《意见（或指导意见）》中规定大致以下几种情形：
　　1、事业单位所在地：除重庆市外的五省（直辖市）高院规定为“事业单位人事争议案件由事业单位所在地或聘用合同履行地的基层人民法院管辖”。其中以“事业单位所在地”来确定人民法院对人事争议案件的管辖，应当没有问题。
　　2、聘用合同履行地：而以“聘用合同履行地”作为确定法院管辖权的依据就存在较大问题。工作人员一般在事业单位的所在地上班，如学校、医院。故多数情形下，聘用合同一般在工作地、工作岗位上与工作中得以履行。但也有很多事业单位因经营、机构职能性质，其工作人员的工作或工作地是流动的，或固定在与签订聘用合同的事业单位所在地不一致的其他地点，如学校所办的外地分校，医院的外地分医院或专科医院，以及科研机构、工程监理、质量监督等等。若因工作流动或工作地不固定而认为聘用合同的履行随之流动，或者工作人员在甲地与事业单位签订合同，而工作在丙地，就以丙地为聘用合同履行地或发生争议时的临时工作地为聘用合同履行地来确认人民法院的管辖权，会就使人民法院对人事争议案件的管辖变得非常复杂。
　　3、被告所在地：云南省高院规定为“事业单位人事争议案件由被告住所地或聘用合同履行地的基层人民法院管辖”，其中的“被告住所地”似乎是“事业单位”，或者可以理解为人事争议案件中事业单位都是被告，实际中，事业单位工作人员也完全可能成为被告，并非人事争议案件中的被告一定是事业单位。按照民诉法以及司法解释的相关规定，如果自然人被告在某地长住工作时间在一年以上的，事业单位要起诉该工作人员就应到该地基层人民法院起诉。
　　4、作出仲裁裁决的仲裁委员会所在地：基于人事争议仲裁为诉讼之前置程序，因此一般情形下（在法律没有作出规定的情形），人事争议案件管辖与受理一定是在仲裁裁决作出之后，由于仲裁委员会对人事争议案件的管辖一般是由事业单位所在地以及事业单位的行政隶属关系来确定的，因此以作出仲裁裁决的仲裁委员会所在地来确认人民法院对人事争议案件的管辖是比较符合实际情况的，避免很多因“被告所在地”、“聘用合同履行地”所产生复杂变数，确认法院管辖权变得十分简单，有利于对当事人管辖法院的确认与起诉的操作。六高院中重庆市高院的《指导意见》就规定为“当事人对区、县（市）人事争议仲裁机构仲裁裁决不服，提起诉讼的，由区、县（市）人事争议仲裁机构所在地的基层人民法院管辖；当事人对市级人事争议仲裁机构仲裁裁决不服，提起诉讼的，由被告所在地的中级人民法院管辖。”。重庆市高院规定最为科学，最直接反映了人事关系、人事争议，行政隶属关系等因素的内外特征与相互关系。
　　关于级别管辖。值得注意的是，“基层法院管辖”存在的问题是，在省会城市，人事争议仲裁委分区、市及省三“级”，其相互之间虽没有上下级隶属关系，但人事行政部门却有上下三级之行政隶属关系，这样的规定使得不论哪级仲裁委员会作出的仲裁裁决一旦发生诉讼都到基层法院受理，从人事管理制度、干部管理权限层次上看存在着一定的问题。重庆市高院规定的级别管辖，不仅仅是符合人事争议仲裁案件的实际，也合理、有效地分配了司法资源。

　　四、人事争议仲裁申请期限的司法审查与保护。
　　人事争议仲裁申请期限(或称申请仲裁时效)，是指存在事业单位人事关系的一方当事人因辞退、辞职或履行聘用合同所发生的人事争议纠纷发生后，依照现行争议处理模式要求人事争议仲裁委员会启动仲裁程序保护其合法权利，必须在人事行政机关规定的(或法定的)期限内向其人事争议仲裁委员会提出仲裁申请，否则，丧失其申请仲裁权、牵连丧失提起诉讼的权利，即丧失法律救济途径的一种时效制度。
　　我国现行的“一调一裁两审”的人事争议处理体制，申请调解的有可能导致超过(丧失)申请仲裁的期限，超过申请仲裁期限，除不能提起人事争议仲裁外，同时也丧失了提起诉讼的权利。因此虽然60天的申请期限不长，但它是当事人的致关重要的权利。人民法院审理人事争议诉讼案件适用的是民事诉讼法，只有提起人事争议仲裁才能走到人事争议的民事诉讼，但经过了人事争议仲裁，当事人却丧失了《民法通则》所规定的2年期间的民事诉讼时效。从结果上看，与民商事仲裁相比较，我国现行处理人事争议模式虽增加救济途径与司法监督，但也就此没有了2年期间的民事诉讼时效。既然不存在民事诉讼时效，人事争议仲裁又属于行政仲裁，那么对当事人之间或当事人与仲裁委员会之间对60天的申请人事争议仲裁期限是否超过的仲裁异议，人民法院是否进行审查呢。回答是肯定的。
　　理由有：1、法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第二条 当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。这里的“仲裁裁决”包括仲裁裁决书、决定与通知书。在申请仲裁过程中，仲裁委员会认为当事人申请超过60天的申请期限，即会采用签发《不予受理通知书》或《不予受理决定书》。当事人对此不服认为未超过申请期限的，必然会向有管辖权的人民法院起诉，请求人民法院保护自己的合法权益，人民法院应当受理。对此，2001年3月22日最高人民法院审判委员会通过《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》(法释[2001]14号，下称《解释》)。《解释》第三条规定，劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第82条之规定，以当事人的仲裁申请超过六十日期限为由，作出不予受理的书面裁决、决定或通知，当事人不服，依法向人民法院起诉，人民法院应当受理；对确以超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其它正当理由，依法驳回其诉讼请求。 2、60天的申请仲裁期限虽不是诉讼时效，但如果人民法院不审查，可能导致对当事人的合法权益得不到法律保障。
　　对于不是单独提出超过申请期限的仲裁裁决，确已超过申请期限的，但仲裁委员会或另一方当事人在仲裁庭审辩论结束前未提出其主张的，人民法院在审理时一律不审查。

　　五、人事争议仲裁程序是否合法的审查。
　　基于人事争议仲裁系行政仲裁，在现事业单位人事法律以及人事争议仲裁法律尚处于缺失状态下，人民法院对于人事争议仲裁裁决的仲裁程序是否违法，没有必须审查的规定或解释，也没有直接的当事人是否可以就此提起诉讼的规定，根据法释[2003]13号司法解释的精神，当事人应当可以就此提起诉讼。
　　国家立法机关制定施行新法律的从其规定。

　　六、人事争议仲裁法律适用的审查。
　　基于人事法律的缺失，人事争议仲裁适用人事政策、文件以及人事争议仲裁委员会人员的法律素质状况，人民法院对仲裁裁决适用法律是否正确应当审查。由于人事政策往往存在着不同程度的不公平性、地域性与法律冲突。因此，对于适用人事政策、人事文件、人事部门的规范性文件对事业单位工作人员不利的，人民法院不应支持。
　　对于在人事法律缺失的情形下，是否可以适用《劳动法》呢？回答是肯定的。一是有最高人民法院·法释[2003]13号司法解释，二是有最高人民法院的司法文件·法函[2004]30号作为依据。但适用时必须保证两个的条件：1、人事法律(基本法、行政法规、司法解释、行政解释、地方法规)缺失；2、与《劳动法》以及相关法规规范所针对的案情、事由最大程度上的接近以及法理相同，以避免法律适用错误。

　　七、人事争议仲裁实体裁决的审查。
　　客观上，诉讼也被纳入了人事争议处理的途径之一，即被设定为人事争议当事人维护自我合法权益的唯一的、正真意义上的法律途径，因此人民法院对人事争议案件的审理自然就要解决人事争议中的实体问题，否则就没有任何意义。人民法院对人事争议案件中的实体与程序问题应当独立的、全面的审查。人民法院在审理案件的过程中的法律适用是与人事争议仲裁的法律适用有着较大的区别，人民法院依照法律规定和司法解释规定的法律适用原则以及民事诉讼法规定的程序进行。人民法院在审理案件时也应当抛开仲裁裁决，并在其判决文书中不需涉及或载明仲裁裁决的内容、认定、正确或错误等等。江苏省高级人民法院2004年6月18日出台的苏高法审委[2004]114号《关于审理事业单位人事争议案件若干问题的意见》中“13、人民法院制作的事业单位人事争议判决书、裁定书和调解书中，不应当含有撤销或者维持仲裁决定的?热荨钡墓娑ǎ??钦庵稚蟛榉绞降姆从场
　　人民法院民事判决与人事争议仲裁裁决之间的关系。依照《仲裁法》的规定，我国民商事纠纷处理实行“或裁或诉”单轨制以及仲裁的一裁终局制，民事商仲裁机关作出的仲裁裁决与人民法院没有任何直接的联系。人事争议处理实行了“仲裁前置”，由此使得法院裁决对仲裁裁决产生了是否生效、是否存在意义的效力决定作用。换句话说，仲裁裁决是否生效，是否具有效力，在程序上取决于人事争议仲裁当事人是否提起诉讼，最终取决于人民法院对人事争议诉讼案件的裁决，有以下几种情形：1、对于人事争议仲裁裁决不服的，当事人可以向人民法院提起诉讼，一但诉讼被提起人事争议仲裁裁决不生效；2、经人民法院依法审理并作出判决或裁定的，该案的仲裁裁决不生效，相当于此仲裁裁决成为空文一纸；3、经人民法院审理并作出驳回原告起诉的，或二审判决维持原审“驳回原告起诉”的，该案仲裁裁决生效。

　　八、人事争议仲裁裁决执行申请的审查。
　　依据《民事诉讼法》的规定，经人民法院对人事争议案件依法作出的并生效《民事判决书》、《民事裁定书》均依法可向人民法院申请执行。
　　对于符合人民法院对人事争议纠纷受案范围的人事争议仲裁裁决书、调解书申请执行的，人民法院应当受理。
　　对于不符合人民法院对人事争议纠纷受案范围的人事争议仲裁裁决书、调解书申请执行的，人民法院应当经严格审查后依法决定是否受理。
　　国家有新法公布施行，或地方省级法院与省人事行政部门联合行文规定的从其规定。