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国务院法制办公室


对北京市人民政府法制办公室《关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示》的答复

（2002年1月24日国务院法制办公室文件国法秘函〔2002〕15号发布 自公布之日起施行）

全文

北京市人民政府法制办公室：

你办《关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示》收悉。经商建设部、国土资源部，现答复如下：

　　一、关于1999年1月1日现行土地管理法施行前拆迁城市私有房屋的补偿问题

根据法不溯及既往的原则，1999年1月1日现行土地管理法实施之前拆迁城市私有房屋的补偿，应当适用原土地管理法和原城市房屋拆迁管理条例的规定。

　　二、关于1999年1月1日现行土地管理法施行后至2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行前，拆迁城市私有房屋的补偿问题

现行土地管理法第五十八条规定，收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。《北京市城市房屋拆迁管理办法》第二十八条第二款规定：“拆除执行国家规定租金标准的私有出租住宅房屋，拆迁人对被拆迁房屋所有人应当按照被拆迁房屋原建筑面积的重置价及成新，结合被拆除房屋所在区位给予补偿。具体补偿办法由各区、县房地局确定并报市房地局批准。”根据立法法有关中央专属立法权以外的事项地方可依照本地情况作出具体规定的精神，在国家统一的补偿办法、标准出台前，北京市人民政府作出上述规定，将土地使用权补偿因素纳入补偿范畴，不存在法律问题。因此，北京市可以依照上述规定对被拆除的房屋进行补偿。

　　三、关于2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行后，拆迁城市私有房屋的补偿问题

2001年11月1日起施行的现行《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”根据上述规定，2001年11月1日以后实施的拆迁，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿。今后，对被拆除房屋的补偿应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。



附：北京市人民政府法制办公室关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示

（2001年12月11日 京政法制规字[2001]43号）

国务院法制办公室：

为了贯彻实施《中华人民共和国土地管理法》和国务院《城市房屋拆迁管理条例》，切实保障被拆迁人的合法权益，现就城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题请示如下：

　　一、关于现行《中华人民共和国土地管理法》施行以前拆迁城市私有房屋的补偿问题

现行的《中华人民共和国土地管理法》自1999年1月1日起施行，该法第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

“（一）为公共利益需要使用土地的；

“（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

“（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

“（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

“（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

根据国务院法制办公室《关于对被拆迁私房的产权人原使用的国有土地使用权是否给予补偿的报告》（国法综[2000]13号）的意见，可否认为，对现行《中华人民共和国土地管理法》生效以前发生的私有房屋拆迁补偿，应当适用当时的土地管理和城市房屋拆迁管理的法律、行政法规的规定，不适用现行《中华人民共和国土地管理法》第五十八条关于“对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定。

　　二、关于现行《城市房屋拆迁管理条例》施行以后，拆迁城市私有房屋的补偿问题

现行《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）自2001年11月1日起施行。《条例》第二十四条中规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”据此，可否认为，自2001年11月1日起，凡依据《条例》规定对私有房屋所有权人进行拆迁补偿的，其中已包含了对收回的国有土地使用权的补偿。

　　三、关于现行《中华人民共和国土地管理法》施行以后至《条例》施行之前，拆迁城市私有房屋的补偿问题

现行《中华人民共和国土地管理法》施行以后至《条例》施行之前，国家法律、行政法规和部门规章没有具体规定在拆迁私有房屋中对土地使用权人如何给予补偿。根据国家有关规定并结合我市实际情况，市人民政府于1998年10月15日颁布了《北京市城市房屋拆迁管理办法》（以下简称《办法》），自1998年12月1日起施行。《办法》第二十八条第二款规定：“拆除执行国家规定租金标准的私有出租住宅房屋，拆迁人对被拆除房屋所有人应当按照被拆除房屋原建筑面积的重置价格及成新，结合被拆除房屋所在区位给予补偿。具体补偿办法由各区、县房地局确定并报市房地局批准。”实际执行中，市房地局一般批复区、县房地局对拆除执行国家规定租金标准的私有出租住宅的所有权人给予两项补偿：一是按照被拆除房屋原建筑面积的重置价格结合成新给予作价补偿；二是按照被拆迁房屋原建筑面积和房屋所在地的区人民政府确定的被拆除房屋所在区位拆迁补偿价格的20％给予补偿。《办法》第二十九条第一款中规定：“被拆除房屋所在区位的拆迁补偿价格由各区、县根据拆迁地点等因素确定，并报市房地局批准后执行。”市人民政府《关于调整本市城市房屋拆迁补偿办法的批复》（京政函[2000]60号）进一步明确：“拆迁补偿价格由各区、县政府参照被拆除房屋所在地区届时普通住宅商品房价确定，并报市国土资源和房屋管理局批准后执行。”

综上所述，可否认为，在国家没有出台统一的对土地使用权进行补偿的办法之前，我市制定《办法》并依《办法》规定对私有出租住宅所有权人进行的拆迁补偿中，已经包含了土地使用权补偿的因素，即具体落实了现行《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定。

特此请示。


量刑规范化探索

杨海峰


量刑是人民法院行使刑事审判权的重要内容，能否规范、科学地行使这项强制性的国家权力，直接关系到打击犯罪，保护人民的立法目的和刑罚功能的具体实现。然而长期以来，理论与实践部门都比较偏重对违法犯罪行为性质的研究，即对于确定某个行为是否构成犯罪以及属于何种犯罪非常重视，而对某个犯罪的量刑的重视程度则明显不如前者。刑罚的本质特征是对被告人的财产、资格、自由乃至生命的限制或剥夺，是最为严厉的一种法律惩罚措施，因此刑罚权的行使被喻为生杀予夺之权，如果不能规范适当地裁量刑罚，不仅直接关系到被告人权益是否得到保障，而且对国家利益、社会公共秩序的保障都有着极为重要的影响。值得欣慰的是，理论与实践部门已经对于刑罚的正确规范适用和价值取向等问题给予越来越多的重视，笔者拟结合审判实践谈一些量刑规范化的司法实践问题。
一、不规范量刑活动的表现与危害
提倡规范化量刑，就是希望量刑活动坚持以合法、合理、公正作为刑罚权运用的考量标准，按照理性的、逻辑的思考方法，对个案被告人作出是否判处刑罚、判处何种刑罚以及所判刑罚是否执行的决定。然而在司法实践中由于多方面因素的影响，存在一些量刑活动的不规范操作，造成裁判结果有失公正、公平的量刑偏差、量刑失衡和罪罚不相称的现象，这无疑对司法权威产生较大的负面影响。实践中的量刑活动不规范现象主要表现：
(1)错误判刑，即对于无罪的人判刑。这类现象是由于审判人员主观上的原因，对被告人被控行为错误定性，即对没有实施过犯罪的被告人错判其是犯罪行为人，或者是将被告人的一般违法行为判定为犯罪，对这类人判处刑罚当然属于严重不规范的适用刑罚。
(2)由于对裁断刑罚适当的标准理解上的分歧，实践中存在量刑轻重失当，即轻罪重判或重罪轻判现象。具体表现为量刑畸轻畸重和严重的偏轻偏重，这类现象有的是因为对被告人定罪没有把握好，重罪错定轻罪，或轻罪错定重罪，必然导致罚不当罪；有的是因为对案件的事实、情节、性质，尤其是其中影响量刑的从重、从轻情节存在片面理解，对刑罚裁断中的自由裁量幅度片面理解，从而导致所判刑罚忽轻忽重。
(3)由于量刑活动的实践标准缺少连贯性和普遍性，造成量刑活动时空上的不均衡。由于刑事审判队伍不稳定，一线法官较难形成稳定成熟的刑事审判思维方式，因而造成在不同的法院就有不同量刑价值标准，有的甚至是同一法院前后不同时期或不同审判人员之间也难以保持相对统一的量刑价值标准。
(4)审判人员在刑罚裁量的方法上规范化程度低，量刑活动存在主观随意性和偶然性。实践中大多数刑事法官依赖自己审判经验决定刑罚的适用，缺少较为科学的定量分析，有的还可能存在情绪化的量刑。对于适用缓刑、管制或免予刑事处罚等轻刑的标准也不够严格统一，有时一味求重忽视轻型的运用，有时又一味求轻，对性质、情节较重的案件判处缓刑、管制甚至免予处罚，这些都影响了刑罚应有功能的实现。
不规范量刑现象的存在，对于刑事审判所产生的负面影响是相当大的，产生了较大的危害：一是不利于实现刑罚的目的。刑罚的运用不仅对犯罪分子定罪判刑的惩罚功能，对被害人及亲属的安抚功能，对社会公共利益的维护保障功能，而着重应体现教育和预防功能，即要从维护国家、社会公共秩序出发，通过对犯罪人判处刑罚，使之通过服刑到改造，将来不再犯罪，并使社会上不稳定分子感到犯了罪会被判处刑罚，从而受到震慑不敢犯罪。这些目的的实现必须以刑罚运用是合法、公正、合理为前提，如果不能以这样标准去裁量刑罚，使不该判刑或不该判重刑的，无辜被判刑或被判重刑，使得刑罚运用丧失了合法性、合理性的内涵，被判刑人就会感到冤枉、不公平，根本就不会认罪服判，更谈不上改造。在我们审判实践中不乏这类案例，因为看到他人或自己受到不是十分适当的判刑，因而产生仇恨社会的心理，继而用实施更严重的犯罪为手段来报复社会。相反，对于该重判的却被判轻刑，受刑人感到因
犯罪得到的多而失去的少，就不会消除他的犯罪思想，对于社会上不稳定分子也会因这种案例而受到犯罪诱惑，犯罪欲望更加膨胀，刑罚威慑功能也必然大打折扣。二是损害司法公正的形象。司法公正是法院审判工作的灵魂，也是人民群众的期望。如果刑罚运用不能实现合法、公正、合理的价值标准，就会使人们对司法公正产生怀疑，也会被一些人利用、将刑罚的不规范运用与司法腐败挂上钩，从而造成法院刑事审判的公信力下降，损害刑事审判权威的恶劣的后果。
二、影响规范量刑活动的主要因素
1、由于客观原因的影响，致使刑罚裁量缺乏适当性和规范性。一是法律规定的粗疏，有的条款规定弹性很大，如有的法条对法定刑存在多个刑种或者一个刑种刑罚跨度很大，有的对犯罪情节规定内容模糊，缺乏细密化，使审判人员难以把握。二是由于存在大量的种类繁多但缺乏统一性的案例解释，这些解释客观上成为一些审判人员的审判指南，使得他们懒得再去考察刑法与案件的密切结合点，只要存在一点或者几点联系就照葫芦画瓢，往往造成以偏概全、以点概面。三是社会舆论的干扰。当一个案件发生之后，由于媒体的介入，有可能形成强大的社会舆论，影响或者干扰正常的审判工作。四是案外人员的人为影响。宪法赋予人民法院依法独立地行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但在现实中，各种案外人员的范围很广，其身份和影响力各异，他们会从不同的渠道或以不同的名义对法院的审判活动施加一定影响。这些人为因素的作用，无疑会对审判人员规范化量刑产生不恰当的影响。
2、由于审判人员的自身原因，对刑罚裁量的适当性规范性产生负面影响。刑罚适用的价值与刑罚权行使者的司法观念、业务素质有着十分密切的关系，长期以来，我们的审判人员在刑罚适用指导思想上存在一些不正确的思想观念：(1)重定罪轻量刑，许多审判人员认为审判刑事案件的核心任务是查清案件事实，保证案件证据确凿，对被告人的行为定性准确，这是法律适用正确的主要体现，至于对被告人的量刑则重视不够，认为只要基本上过得去，重一点轻一点没有多大关系，只要在法定刑幅度内就不好说不是罪刑相适应。(2)宁轻勿重。我国古代封建社会的“重刑止奸、以刑去刑”的思想观念的惯性影响力，使我们的审判人员也往往不能摆脱其影响，尤其表现在接连不断的开展“严打”以及各项专项行动，更加重了审判人员对于一些犯罪强调适用重刑，认为重是方法问题，轻是立场问题，有时一审法官会出于上诉不加刑的原则，一审时对被告人判重了，被告人上诉后被从轻改判，就可以免除自己对被告人轻判以及打击不力的嫌疑。而且负有法律监督职责的检察机关对法院的刑罚适用往往也是关注是否判轻了，他们认为如果判重了，被告人自然会提起上诉，二审法院也会监督，因此一般不在抗诉监督的范围内。(3)重国家公权的维护，轻被告人人权保障。我国一直存在强调公共利益与个人利益并重，当两者发生冲突时要以个人利益服从国家利益，对个人的权益相对不够重视的传统，片面强调刑罚惩治犯罪保护社会秩序的功能，对于保障无罪的人不受追究和有罪的人不受非法追究的刑法保障功能关注不够，在这一思想的指导下，必然影响审判人员不能够严格按照规范化的量刑标准去考虑裁量刑罚。(4)一些审判人员的素质对量刑规范化存在一定的影响。由于我国的法官行政化制度模式，而且对于法官的任职、续职培训不健全不完善，审判人员如果不能自觉地跟踪学习，再被繁忙的审判工作所累，仅凭一点审判经验去审判案件，要求他们树立新的司法理念来考究量刑活动，无疑只能是鹦鹉学舌。如果再遇到某些政治素质不高、责任心不强的审判人员，将决定他人重大命运的刑事审判权运用等闲视之，对被告人裁量刑罚马虎行事，草率武断，更谈不上量刑的规范化。
3、案件审判中一些不适当程序的影响。这种情况主要表现为审判人员在个案审判中往往会被一些疑难问题困扰，在无法找出切实可行解决办法的情况下，采取法定程序以外的内部请示或由政法委协调公检法等将矛盾转移的做法，致使量刑规范化受到影响。比如目前有些法条对犯罪构成标准存在一定的概括性与模糊性特点，造成审判人员不敢轻易下判，加上现行的错案追究制度的影响，迫使他们动辄就向上级请示，而等请示结论下来时往往形成被告人已经被实际羁押的现实，结果只好对被告人判处一定刑罚来结案，此种做法看似保证案件处理的社会性与法律性相统一的目的，但实际上是以牺牲当事人的权益为代价的，这显然偏离了罪刑相适应的要求。
三、关子保障规范化量刑活动的设想
量刑规范化的司法实践应当从认识水准、审判机制以及具体操作层面进行具体贯彻：
1、从认识层面的保障：刑法确定的三大基本原则是衡量、评价人民法院适用刑罚水准的重要尺度。“徒法不足以自行”，不管立法有多么完善，要将这些立法的原则落实到具体的个案审判中，需要审判案件的法官能够真正地理解立法的实质内涵，以合法、公平、合理作为衡量量刑规范化的标准，对于罪刑法定的理解与执行，不仅是按照法律规定去定罪判刑或者不定罪处刑，而且也包含在疑罪难定的情况下应当实行疑罪从无的无罪推定，不能遵循疑罪从轻的有罪认定做法，要保证刑罚裁量的合法性。法律面前人人平等，重点要坚持刑罚运用中不能存在歧视，不能为一些身份地位特殊的被告人拉开刑网，也不能由于被告人的地位低下就漫不经心，草率下判。贯彻罪刑相适应原则，要求对于犯罪危害性的理解应当包含其犯罪行为及其给社会造成的危害结果，也要充分考虑被告人的人身危险性，罪刑之间相当性要体现在犯罪与刑罚之间性质上、比例上的一致性，重罪重判、轻罪轻判、轻重适当，不能机械地理解罪刑相当就是追求一一对应的数字关系，纯粹形式上的罪刑相适应永远无法实现。总之，审判人员只有具备现代法治思想，树立正确地适用刑罚的观念，将打击犯罪、维护社会公共秩序与保障人权的刑罚功能有机结合起来，才能保证刑罚适用的规范性标准。
2、从审判机制上保障：①不断完善法官队伍制度建设，强化审判人员任职、续职教育，提高审判业务水平，只有对刑法规范与理论能够熟练掌握的情况下才能确保刑罚裁量的适当性、合理性。②切实维护人民法院的独立审判，审判人员要有依照法定程序行使审判权不受外界干涉的责任感，作为具有重要影响力的党政机关及其工作人员应当真正地尊重法院的审判权，应充分相信法院会代表国家行使好审判权，党政机关不能动辄以国家公益代表的身份指点审判，更不能以维护公益为名，行满足某些个人利益之实，审判人员应当能够真正地冲破人情网、关系网的包围，依法规范地用好刑罚权。③规范新闻媒体的案件报道，正确对待社会舆论的影响，新闻媒体对案件审理的报道要客观真实，不能为了新闻效应而添枝加叶，夸大事实，在案件裁判前不得发表有关应当如何判决的评论，应当尊重法院的判决结果，除非有证据显示法官在审判过程中存在程序上的瑕疵或违法乱纪情况，否则不能随意指责法院判决违法或指责刑罚权被滥用。只有确立法院的权威性，才能保证法官在比较从容的环境中正确而适当地行使刑罚权。审判人员也应当冷静对待社会舆论的影响，要从中分析出民情民意的合理性、合法性成份，以及人们对社会正义强烈诉求的原因，分析出被告人的人身危险性程度，当然对于社会舆论的评价一定要在法律范围内衡量，不能以道德评判取代法律的评价，更不能被社会舆论所左右o
3、规范化量刑的个案具体操作。此处涉及的重点问题就是在个案中如何依照刑法的规定，正确运用自由裁量权 的问题：首先要弄清是否应当判处刑罚，构成犯罪并不必 然就与判处刑罚相联系，因为刑法第37条规定，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，实践中存在许多轻微犯罪问题涉及到要判断是否对被告人判处刑罚，只有解决了这一问题，才能继续进行判处何种刑罚和决定刑罚量大小的活动。其次要搞准判处何种刑罚，确定具体的宣告刑是量刑活动的基本内容，除死刑、无期徒刑外其他刑种都涉及到衡量刑罚量的问题。在个案审判中应当严格遵循正确的量刑指导原则，即刑法第61条规定的“对于犯罪分子决定刑罚的时候，应当根据犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，依照本法的有关规定判处”，按照该量刑的指导原则，要做到在查清犯罪事实的基础上弄清犯罪性质、具体的情节以及犯罪行为实际的危害、现实的危险，还要重视从犯罪动机、目的、手段及犯罪后的态度等方面研究犯罪分子的人身危险性，并以人身危险性程度作为量刑的一个依据。第三要准确地对案件中的多种情节的综合运用，不能只重一点不及其余，尤其是在从重情节和从宽情节并存的情况下，应当怎样加减刑罚，由于从重与从宽情节并不是一致的，各种情节在裁量刑罚中的作用并不是可以抵消的，应当采取适当的顺序，即先综合考虑从严情节，据此确定一个量刑基础，然后再结合考虑各种从宽处罚的情节，适当降低刑罚，作为最后决定对犯罪人判处的刑罚，这种先从严后从宽的适用情节的顺序，既体现了宽严相济，又可以防止顾此失彼，最后能对犯罪人作出比较适当的处罚。
4、规范化量刑宏观方法上的保障。一是做好司法统计与判决结果的反馈研究工作，即要将法院判决的大量的案件进行统计分析，认真总结经验，考查对事实、情节相似的案件运用刑罚的规律，并结合案件判决之后的社会反响，将通过考查认为属于刑罚适用适当、合理的案件编制成参考案例，可以对以后相似案件的审判可以起到成例指导作用，防止某些审判人员借口可以自由裁量而滥用刑罚权，当然这些工作应由较高级别的法院来完成。二是慎重评判量刑价值标准，通过定期对不同性质的案件、不同法院审判的案件、不同审判人员审理的案件以及不同时期审理的案件进行综合评判，从中分析出个案的量刑是否符合合法性、平等性、合理性的规范化量刑标准，起码可以在某一个地区范围内能够做到统一规范化的量刑。三是我们要逐步改进量刑的方法，保证刑事审判的罪刑均衡，实现量刑规范化。目前我们量刑实践多是传统的经验作业法，这种量刑方法一般程序是刑事审判人员经过审理案件，掌握案情，在法定刑的范围内，参照司法实践的经验，大致地估量出对被告人应判刑的刑罚，然后再考虑案件中从重、从轻、减轻的等各种量刑情节，最后综合地估量出应当执行的刑罚量。这种方法有其简便易行的特点，但是由于方法本质上是粗线条的，审判人员是依靠主观估量的方法进行量刑，依靠经验就不可避免地存在主观随意性和客观偶然性，必然会导致量刑失衡。现在有学者提出以层次分析法、数学模型法、定量分析法和电脑量刑法作为改进的量刑方法，我们认为其中层次分析法是比较可行的，这种方法将量刑看作一种决策活动，是审判人员依据犯罪事实和法律规定，对具体案件进行分析、判断、综合，并最终以定量的方法来决定刑罚。这种方法重点是解决量刑本身的定量化要求与决定量刑诸因素的非定量之间的矛盾，将各种量刑因素影响量刑结果的效果充分考虑，然后确定最佳的量刑结果。