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城市社区公力救济的匮乏

李克垣

人类社会文明进步的一个标志就是，公力救济取代了私力救济成为了人们权利救济的主要手段。在城市社区更是如此，人们已经习惯于寻求公力救济的方式来保护自己的权利。然而在社会转型期的今天，在社区纠纷矛盾方面，很多人却失望地发现寻求公权力并不能保障自己的权利。这一现象可称之为城市社区公力救济手段的匮乏。让我们先看一个真实的案例：
上海市北京路某弄的张某（女性，50多岁）与邻居倪某（男性，40多岁）因使用公用部位在厨房发生激烈争吵，倪某出拳击打张某，张某遂即拔打“110”报警，警察到场时打架已结束，看到现场仅有他们二人，张某确实受伤，但倪某不承认是自己的打的，纠纷发生过程中也没有其他人目击。警察给张某开出验伤单，张某去验伤其结果构不成轻伤，但医治费花去600多元。张某要求对方赔付，对方拒不承担责任；找派出所，警察认为没有证据能认定是倪某所打，无法处理，让其找街道调解；调解要双方自愿，倪某拒绝参加，遂调解不成；到法院咨询起诉，法官认为现有证据难以认定对方责任，打官司也没用。张某不仅白白挨打，而且医药费也得不到赔偿，非常地不满和愤恨。
类似这样的案件并不是特例，社区内常有发生，受害人寻求公力救济的结果，通常是找了所有能找的部门，最终问题也不能解决，最后要么选择忍气吞声，要么选择以暴制暴，发生更激烈的冲突。当事人最后把怨恨都迁怒到政府头上，经常说“只有打死打伤了人，你们才管呀！”事情也确实朝着这个方向发展，据有关部门统计，民转刑案件占了刑事案件的一大部分。城市社区公力救济真的匮乏吗？
让我们来仔细观察一下目前城市公力救济的情况，对现代城市社会纠纷解决机制做一个实证的逻辑分析，或许能回答这个问题。按一般法理，公力救济可分为司法救济和行政救济。司法救济即是通过诉讼由法院审判来获得救济。行政救济对于民间纠纷而言主要是公安机关处理和司法行政机关调解。按照本案中当事人张某寻求救济的顺序，我们逐个来进行分析现有的公力救济手段：
第一个是公安机关，确切地说是派出所的救济。当事人碰到冲突性纠纷第一选择是拔打“110”报警，警察是最先接触纠纷的，如同本案。警察处理这种民间纠纷的操作路径一般是这样的：如果对方承认自己打人或有其他损害行为，则可以进行调解，赔偿受害人；但大多数情况对方不承认打人或进行过其他损害，如同本案，这时如果受害人要求作笔录，警察则对双方作笔录（一方指认对方打人，对方认为自己没有打人的陈述分别予以记录，注意这样的笔录在证据上基本没有价值）；如果当事人有外伤，由派出所开出验伤单，受害人可以去验伤，去医院治疗，费用都由受害自己承担。按职责规定，至此警察的职能全部履行完毕。很明显，受害人在公安机关没有得到自己想要的救济——惩处加害人、赔付损失。很多受害人要求派出所做出纠纷责任认定（像交警对交通事故的责任认定书一样）也是不会实现的，因为法律没有规定派出所有这样的职责。当然如果构成轻伤及以上伤害就成为刑事案件，受害人获得公力救济属于例外的情形。
第二个是基层司法科（所）的救济。得不到赔付的受害人继续找派出所，派出所通常建议其到街道请求调解。虽然司法行政机关的调解事实上是行政调解，但适用是却是人民调解的规则，其性质处于模糊状态。而人民调解的原则之一就是调解要双方当事人自愿，受害人提出调解申请，司法助理员会去寻找受害人指认的加害人，此时加害人也不会承认自己打人或有其他损害行为，会拒绝参加调解。按规定，此时调解工作结束，一般会建议当事人寻求诉讼途径解决。受害人在司法行政机关这里也没得到救济。
第三个是法院的司法救济。对于这种邻里侵权纠纷，法院经常托辞不肯受理。在当事人递交起诉书坚持要起诉的情况下，法院受理后，处理结果通常有以下几种：（1）被告拒绝签收开庭通知书，甚至以某种方式威胁法院。对此情况，法官会想尽一切办法动员当事人撤诉，在法官的压力下，当事人往往选择撤诉。（2）被告出庭，但不承认自己有侵权行为，由于原告不能提供目击证人，法院可能会去调派出所的出警记录和所做笔录，但派出所笔录是各说各的，什么都证明不了。保守的法官一般会判原告败诉。（3）法庭依证据优势规则，判定被告承担赔偿责任，一般就是赔付医药费，但精神损失赔偿是得不到支持的。对于侵害事实持续存在的，如被告占用公用部位的案件，法庭比较容易判定要被告排除妨碍。但事情至此并没有结束，被告基本上不会自觉履行法院判决，原告申请强制执行，但或者由于没有可执行标的或者原告提供不出被告的可执行财产，基本上都执行不下去，最终会不了了之。我们可以看到，当事人所寻求的最后的公力救济途径——司法救济，其三种可能的结果，受害人同样都得不到赔付，更不要说惩罚加害人了。司法救济在处理民间纠纷上是无效的。
一般说来，公力救济途径至此已经结束。但在城市还有一个中国特色的信访制度，受害人在寻求完所有公力救济途径或者某一个救济手段后得不到救济时还可以信访，特别是上访。但受害人通常也得不到实际的救济，除非是那种时间、精力、钱财都非常充裕而且韧性很强的当事人才有可能获得的。寻求公力救济的过程中，当事人需要花费精力和钱财就不必说了，单是走完这些程序也需要一两年、甚至三四年的时间，有多少当事人能耗得起，大部分都忍气吞声不了了之。
实证分析至此，我们的结论是城市社区公力救济手段是有的，但在处理突冲性民间纠纷方面基本上是无效的，所以从居民的角度来看是匮乏的。这种局面，不仅使受害人权利得不到恢复，导致冲突可能加剧，而且还在事实上鼓励了加害人的行为。城市社区内确实有一些人深谙目前公力救济的处理之道，就故意经常性地有控制地侵害（如在没其他人时候打你几拳但又不打伤你）没有私力救济能力的人（如老年人、体弱者等）或者基于理性不愿实行私力救济的人，因为他深知自己的行为不会受到惩罚，打了你也白打。显然，这与构建和谐社会的要求是不相符的，也不是一个文明社会所能够容忍的。
如何解决城市公力救济匮乏的问题？笔者认为至少有几个方面需要加以考虑：一是重构司法制度，实现司法独立，实现审判与执行的分离，以国家强制力确保判决的执行，树立起司法权威。在短期内，上述理想目标不能实现的情况下，要提高法官素质，使案件的受理、审判、执行方面都朝着实现社会正义方面努力。二是对现有的行政救济办法进行修正。在公安机关的救济方面，要对警察的权力、职责做出一个恰当的定位，明确赋予警察对侵害人的询问、调查、训诫、处罚的权力，以及“110”出警取证的责任，对警察的不作为行为也要予以处罚。三是除了加强司法和行政救济手段之外，还有一个补充的路径，就是在私力救济和公务救济之外发展社会型救济，加强人民调解工作是其中的一个途径。长宁区出现了“李琴调解工作室”等准专业化组织，我区石门二路街道也将建立专业化的人民调解工作室，以适应矛盾的对抗性越来越强的状况，加强对复杂、疑难纠纷的化解力度。



2005年4月22日 一稿
2006年10月22日 二稿
李克垣于上海
E-mail：likeyuan@126.com

浙江省人民政府


浙江省实施《地方志工作条例》办法


浙政令〔2012〕303号



　　《浙江省实施〈地方志工作条例〉办法》已经省人民政府第99次常务会议审议通过，现予公布，自2013年1月1日起施行。

　　

省长
2012年11月17日


　　第一条为继承和发扬优秀文化传统，加强和规范地方志工作，科学、合理地开发利用地方志，发挥地方志在促进经济社会发展中的作用，根据《地方志工作条例》以及有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
　　第二条本省行政区域内地方志、其他志书和年鉴的组织编纂、管理、开发利用工作，适用本办法。
　　本办法所称地方志，是指由县级以上人民政府组织编纂，以本行政区域名称冠名的地方志书和地方综合年鉴。
　　本办法所称其他志书和年鉴，是指机关、社会团体、企业事业单位、其他组织及个人组织编纂的专业志、乡镇志、村志和专业年鉴等资料性文献。
　　第三条县级以上人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领导，将地方志工作纳入国民经济和社会发展规划，健全地方志工作机构，将地方志工作所需经费列入本级财政预算。
　　第四条县级以上人民政府负责地方志工作的机构（以下称地方志工作机构）主管本行政区域的地方志工作。
　　县级以上人民政府发展和改革、财政、文化、新闻出版、保密、档案等有关部门应当按照各自职责，做好地方志相关工作。
　　第五条县级以上地方志编纂委员会统筹协调本行政区域地方志工作。
　　县级以上人民政府地方志工作机构承担地方志编纂委员会的日常工作。
　　上级地方志工作机构应当加强对下级地方志工作机构的业务指导，协调解决地方志工作中的相关问题。
　　第六条县级以上人民政府地方志工作机构履行下列职责：
　　（一）组织、指导、督促和检查地方志工作；
　　（二）拟定地方志工作规划和编纂方案，建立和完善地方志工作制度；
　　（三）承担地方志书、地方综合年鉴的具体组织编纂和审查验收工作；
　　（四）搜集、整理、保存地方志文献和资料，推动地方志理论研究；
　　（五）组织开展地方志编纂业务培训；
　　（六）组织开发利用地方志资源；
　　（七）指导其他志书和年鉴的编纂；
　　（八）完成本级人民政府和上级地方志工作机构交办的相关工作。
　　第七条编纂地方志、其他志书和年鉴，应当做到存真求实，确保质量，全面、客观、系统地记述历史与现状。
　　第八条省地方志工作机构应当组织拟定省地方志工作规划，报省人民政府批准后实施，并报国家地方志工作指导机构备案。
　　设区的市、县（市、区）地方志工作机构应当根据省地方志工作规划，组织拟定本行政区域地方志工作规划，报本级人民政府批准后实施，并报上一级地方志工作机构备案。
　　第九条地方志书、地方综合年鉴由本级地方志工作机构按照地方志工作规划具体组织编纂，其他组织和个人不得编纂。
　　第十条地方志编纂人员应当具备相应的专业知识。县级以上人民政府地方志工作机构应当加强对地方志编纂人员的业务培训。
　　地方志编纂工作应当吸收有关专家、学者参加。
　　民族自治区域的地方志编纂工作，应当有少数民族人员参加。
　　鼓励高等院校开设与地方志有关的专业或者课程,培养地方志编纂专业人员。
　　第十一条县级以上人民政府地方志工作机构可以向机关、社会团体、企业事业单位、其他组织以及个人征集有关地方志资料，有关单位和个人应当予以支持。县级以上人民政府地方志工作机构可以对有关资料进行查阅、摘抄、复制，但涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及不符合档案开放条件的除外。地方志资料的所有人或者持有人提供有价值资料的，县级以上人民政府地方志工作机构应当给予适当报酬。
　　第十二条机关、社会团体、企业事业单位和其他组织，应当按照所在地地方志工作规划承担地方志编纂有关工作，并接受县级以上人民政府地方志工作机构的业务指导和督促检查。
　　承担地方志编纂工作的单位，应当明确机构和人员，按照规定的时间和质量要求完成编纂任务。
　　第十三条地方志书实行审查验收制度。省地方志书由省地方志工作机构提交省地方志编纂委员会审查验收，报省人民政府批准；设区的市、县（市、区）地方志书由设区的市、县（市、区）地方志工作机构提交本级地方志编纂委员会和上一级地方志工作机构审查验收，再报本级人民政府批准。地方志书审查验收通过后，不得擅自修改。
　　地方志书的审查验收，应当组织有关保密、档案、历史、法律、经济、军事等方面的专家参加，重点审查地方志书的内容是否符合宪法和保密、档案等法律、法规的规定，是否全面、客观、系统地反映本行政区域自然、政治、经济、文化、社会的历史与现状，是否符合地方志书有关质量规定。
　　地方志书审查验收的具体办法由省地方志工作机构制订，报省人民政府批准后实施。
　　第十四条地方志书按照本办法第十三条规定经审查验收、批准后，方可出版。
　　地方综合年鉴由本级人民政府或者其确定的部门批准后，方可出版。
　　第十五条使用财政性资金编纂的其他志书和年鉴，编纂单位应当事先拟定编纂方案，报县级以上人民政府地方志工作机构备案。
　　第十六条不使用财政性资金编纂的其他志书和年鉴，县级以上人民政府地方志工作机构可以根据编纂单位或者个人的要求，给予必要的业务指导和帮助。
　　第十七条地方志、使用财政性资金编纂的其他志书和年鉴应当在出版后３个月内，向县级以上人民政府地方志工作机构报送备案，并向本级和上级国家档案馆、公共图书馆
　　以及已经设立的方志馆无偿提供馆藏书。
　　鼓励不使用财政性资金编纂的其他志书和年鉴按照前款规定报送备案和无偿提供馆藏书。
　　第十八条在地方志编纂过程中收集的文字资料、图表、照片、音像资料、实物等以及形成的地方志文稿，由本级地方志工作机构指定专职人员集中统一管理，妥善保存，不得损毁；修志工作完成后，应当依法移交本级国家档案馆或者方志馆保存、管理，个人不得据为己有或者出租、出让、转借。
　　第十九条地方志书、地方综合年鉴为职务作品，其著作权由组织编纂的地方志工作机构享有，参与编纂的人员享有署名权；组织编纂的地方志工作机构可以按照有关规定，向参与编纂、评审等工作的有关人员支付适当报酬。
　　第二十条县级以上人民政府应当加强地方志工作信息化建设，将其纳入本级人民政府信息化建设规划。
　　县级以上人民政府地方志工作机构应当建立地方志资料库、网站等，便利公民、法人和其他组织利用地方志资料。
　　县级以上人民政府地方志工作机构应当加强对地方志资源的开发，结合当地经济社会发展的需要，开展有关项目研究，为科学决策服务。
　　第二十一条违反本办法规定的行为，有关法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。
　　第二十二条违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府地方志工作机构责令改正，由有权机关按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
　　（一）地方志书审查验收通过后，擅自修改的；
　　（二）未将应当依法归档的地方志资料和文稿及时归档、造成损毁，或者据为己有、出租、出让、转借的。
　　第二十三条机关以及具有公共事务管理和服务职能的社会团体、企业事业单位违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府地方志工作机构责令改正；拒不改正的，由有权机关按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
　　（一）无正当理由拒绝提供地方志资料的；
　　（二）拒绝承担或者未按照规定的时间和质量要求完成地方志编纂任务的；
　　（三）未按照本办法第十七条第一款规定报送备案的。
　　第二十四条县级以上人民政府地方志工作机构的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由有权机关按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接人员依法给予处分。
　　第二十五条本办法自2013年1月1日起施行。