按照合同法第五十二条“以合法形式掩盖非法目的的合同无效”的规定，法院在审理民间借贷案件时，不仅要对行为的形式是否合法进行审查，还应当对行为目的是否合法主动进行审查。
民间借贷合法形式掩盖非法目的表现形式
许多借贷行为在形式上是合法的，但这些行为反映出的目的与行为真实的目的并不一致。民间借贷的表现形式有借条、欠条、借款合同等，当事人提起这类纠纷通常都会举示这些证据，但这些证据所证明的法律关系不一定真正发生，而是掩盖着非法的目的。最常见的有以下几种：
1.企业假借个人名义借贷 以重庆市第五中级人民法院为例，2010年，该院受理一审民间借贷案件14件，涉案标的额均在800万元以上，明显超出一般民间借贷纠纷范围，分析发现这些案件的实际履行主体均是企业，而自然人除了参与签订合同或提供借据外，并未提供或实际使用款项，案件的借贷资金以企业间转账形式流转，然后由收到资金的企业与出借单位的法定代表人签订借款合同，或者向出借单位的法定代表人出具借据，以上案件均是以民间借贷的形式掩盖企业间借贷。
2.以多种形式掩盖高息 贷款人为了规避法律对民间借贷利率“不得高于银行同类贷款利率四倍”的上限规定，采用各种方式掩盖高息。有的用“砍头息”的方式掩盖高息，在支付本金的同时就直接将利息扣除，甚至还在合同中注明用现金支付多少金额，而现金支付部分实际就是预扣的利息；有的约定了高息以后，对未支付的高息单独出具一张借条，或将利息转为本金后再重新出具借条；有的约定了利息之后又约定违约金等。因为在我国并没有法律规定一定金额以上的划款必须要通过银行转账，或者要有划款依据，所以对于当事人采取以上方式掩盖高息的在民事诉讼领域就很难查清事实的真相，法官只能引导当事人进一步举证，并根据证据规则作出判断。
3.民间借贷涉嫌诈骗、非法吸收公共存款等犯罪行为 有的案件在审理过程中发现很多原告短期内集中起诉同一被告要求还款，后经公安机关侦查被告涉嫌非法吸收公众存款。有的案件涉嫌诈骗，如九龙坡区的杨某，向汽车租赁公司租赁汽车59辆，并以此为抵押以1角至两角不等的高息向周某等借款340余万元，周某等为谋高利又将从杨某处获得的车辆作抵押向其他人借款401万元，并将其中的340万元转借杨某。
4.以借条等合法形式掩盖非法债务 对于赌债、吸毒等非法债务以借条的形式确认下来，审理中被告反映借款系因赌博发生的债务，有些赌博输后因无钱支付赌债书写的借据，有些因没有资本遂借款进行赌博，有的举债购买毒品供自己吸食，此类案件中 “职业放贷”现象严重。近几年来，在有的地区公务员群体中参与民间借贷的日益增多，民间借贷甚至成为一些人权力寻租的手段，以借钱为名，行权钱交易之实。
5.虚构债务、虚增债务、虚假诉讼等 审理中发现有些民间借贷纠纷存在虚构或虚增债务、虚假诉讼现象，有些以离婚夫妻为被告的借贷纠纷中，出现一方在离婚前的短期内多次向亲友举债、因婚外情离婚中第三者凭借婚外恋一方书写的借据要求夫妻双方承担连带责任等现象。有些案件出现被告在短期内反复涉及民间借贷纠纷、原被告系近亲属、原告起诉的借款事实和理由不符合常理等现象。
对民间借贷案中非法目的的审查
在民间借贷合同纠纷中，合法的形式通常是指的借条、欠条或借款合同等，掩盖的非法目的主要有掩盖高息、掩盖犯罪所得、掩盖违反法律规定的行为等，掩盖的方式主要有掩盖法律关系的性质、掩盖合同主体等。审理这类案件时，如何才能发现以合法形式掩盖非法目的情形，法官应当注意以下几点：
1.尽量要求当事人本人出庭应诉 应当由借款方当庭陈述借款的目的、用途，贷款方陈述款项的支付等事实，因为在当事人缺席的情况下，法官很难查清债务的真实性和合法性。
2.注意审查合同的主体 一是审查合同的主体是否就是真实的法律关系的主体，比如，有的企业为了规避企业间借贷无效的规定，由企业的法定代表人之间签订合同，或者由企业与另一企业的法定代表人或指定的人签订借款合同，但资金的提供与流向均为企业，个人不承担合同中的权利义务，以上合同应认定为企业间借贷合同，按企业间借贷的效力处理。二是审查合同的主体之间是否有亲属或其他利害关系，对于合同主体之间有以上关系的，即使当事人对案件事实没有争议，也应当注意审查借款的时间、用途、有无其他债务等，以防止虚假诉讼的发生。三是注意审查有无众多原告集中起诉同一被告或涉及特殊主体（如公务员）的情况，对于案件涉嫌刑事犯罪的，应当按照民刑交叉的相关规定处理。
3.注意审查借款合同关系是否是真实的法律关系 比如企业之间签订联营合同，约定按期支付固定的收益，该行为名为联营，真实的法律关系实际就是借贷，对这类案件就应当按照企业间借贷处理。又如，原告以借条起诉的案件，被告抗辩原告实际并未借钱给他，而是双方赌博被告输钱后出具的借条，如果被告能够举证证明的，就应当认定借款合同无效。
4.注意审查有无约定高息或变相约定高息 对于用“砍头息”的方式掩盖高息的，在支付本金的同时就直接将利息扣除，或对未支付的高息单独出具一张借条，审理中原告往往会陈述，被告有异议的金额是现金支付，对于被告的反驳有一定证据证明或足以使人民法院产生合理怀疑的，人民法院应确定由原告承担支付方式的举证责任，对于原告陈述现金交付的，人民法院应根据原告提供的其他间接证据和当事人陈述，结合现金交付的金额大小、出借人支付能力、交易习惯，依据民事证据的证明标准综合审查判断。对于约定了利息之后又约定违约金的，根据私法自治原则，这两种责任形式虽然可以并存，但如果超过了国家关于利率上限管理的规定，也是不应得到支持的。因此，当事人同时约定利息（包括罚息）和违约金，合计换算后的实际利率没有超过银行同类贷款利率四倍时，人民法院可以予以支持，折算后的实际利率超过银行同类贷款利率四倍的，超过部分不予支持。
（作者单位：重庆市南岸区人民法院）
吉林省收费罚款没收财物管理条例（修正）
吉林省人大常委会
吉林省收费罚款没收财物管理条例（修正）
吉林省人大常委会
（1986年12月14日吉林省第六届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过 根据1992年1月14日吉林省第七届人民代表大会常务委员会第二十六次会议《关于修改＜吉林省收费罚款没收财物管理条例＞的决定》修订）
目 录
第一章 总 则
第二章 收费管理
第三章 罚款没收财物管理
第四章 监督检查
第五章 对违反本条例的处罚
第六章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了加强对各种收费、罚款、没收财物的管理，保护企业、事业单位和公民的合法权益，依据国家法律、法规的有关规定，结合我省实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于全省城乡一切社会性的收费、罚款、没收财物的活动，所有单位和个人都必须遵守。
第三条 各种收费、罚款、没收财物的项目和标准，都必须按本条例规定的权限报经批准，国家法律、法规另有规定的除外。
第四条 县（含县级）以上人民政府的物价、财政、审计部门按规定的权限，负责监督检查本条例的执行。
第二章 收费管理
第五条 各种收费项目及其标准，按照国家法律、法规和国务院授权的部门及省人民政府的规定执行；没有规定而又需增加收费项目或调整收费标准的，按照本条例第六条、第七条、第八条的规定执行。
各种收费项目，按物价分级管理权限，由物价部门制定管理目录，由县级以上人民政府公布；除实行市场调节的经营性收费外，其他收费标准由物价管理部门会同财政部门或有关业务主管部门公布，新增加的收费项目和新调整的收费标准批准后，随时予以公布。
第六条 实行国家定价和国家指导价的经营性收费，按提供服务的成本、税金和合理利润确定，由物价部门和业务主管部门管理。增减上述经营性收费项目或调整收费标准，按分级管理权限，由县级以上人民政府的业务主管部门提出，报同级物价部门审批。其中与人民生活关系密切的
，由物价部门报同级人民政府批准。
实行市场调节的经营性收费项目，由物价部门按分级管理权限确定；收费标准由经营者自行确定。
第七条 事业性收费，按财政拨款和提供服务的支出情况，本着补偿合理费用的原则确定，由物价、财政部门和业务主管部门管理。增减事业性收费项目或调整事业性收费标准，由省业务主管部门提出，经省物价、财政部门审批，其中与人民生活关系密切、涉及面广、政策性强的须报
省人民政府批准。
社会团体和群众组织不得自行向社会收取费用。会费收取标准按国家规定执行。
第八条 行政性收费，按法律、法规和国务院授权的部门及省人民政府的规定执行，由物价、财政部门和业务主管部门管理。增减行政性收费项目或调整行政性收费标准，由省业务主管部门提出，经省物价、财政部门审核，报省人民政府批准。
法律、法规规定和省人民政府批准确需发放的牌证照等，需要收费的，按国家有关规定收取工本费，不得盈利。超过工本费另外加收管理性费用的，按本条前款规定的批准程序另行报批。按规定收取管理性费用的，为管理而发放的牌证照等，不再另收工本费。
第九条 各级业务主管部门转发上级业务部门的国家定价和国家指导价的经营性收费文件，必须送同级物价部门会签后下发；转发事业性、行政性收费文件，必须送同级物价、财政部门会签或联合转发。
各级编制管理部门，审批以行政性和事业性收费为经费来源的各类机构和编制时，应征求省物价、财政部门的意见，报省人民政府批准。
第十条 经营性收费票据，由税务部门监制和管理；行政性、事业性收费票据，由财政部门监制和管理。国家和省规定使用的专用票据除外。
对于应当收税的事业性收费项目，财政部门应当向税务部门提供收税依据，具体办法由省财政部门会同省税务部门制定。
凡经批准的收费，收费单位应向物价部门申请领取《收费许可证》，凭证收费。
第十一条 有下列情形之一的，属乱收费。被收取的单位或个人有权拒付。
（一）超越规定权限，擅自增加收费项目的；
（二）未按规定的权限批准，擅自提高收费标准的；
（三）不使用统一规定的票据收费的；
（四）未领取《收费许可证》而收费的。
第三章 罚款没收财物管理
第十二条 罚款、没收财物必须依照法律、法规和国务院各部、委及省人民政府的规定执行。
第十三条 除法律、法规和国务院各部、委及省人民政府的规定外，各市、州人民政府、白城地区行政公署、省直属业务主管部门制定含有罚款、没收财物内容的规定，必须报省人民政府批准。各县（市、区）人民政府不得制定含有罚款、没收财物内容的规定。
第十四条 罚款、没收财物的票据，由省财政部门统一出式，市（地、州）财政部门监制和管理，对单位的罚款数额在三十元以下或对个人的罚款，必须使用统一规定的印有人民币面额的票据。
第十五条 罚款、没收财物由法律、法规或规章规定的主管机关执行。
第十六条 有下列情形之一的，属乱罚款、乱没收。被罚款、被没收财物的单位或个人有权拒罚。
（一）现场执罚人员没有佩戴统一执勤标志或不出示执罚证件的；
（二）超越规定的权限，擅自制定罚款、没收项目的；
（三）不开具统一规定的罚款、没收票据的；
（四）超过规定的罚款、没收标准的；
（五）同一时间、同一地点、同一违章行为已受过处罚的。
第十七条 罚款、没收的收入除国家另有规定的外，必须全部上缴同级财政，任何部门和单位不准提成、截留、挪用。执罚机关因办案需要增加的补助费用，由同级财政部门按规定核拨。
第四章 监督检查
第十八条 对未按本条例规定的管理权限报经批准，擅自增加的收费项目或提高的收费标准，同级人民政府或上级物价部门有权予以纠正或废除。
第十九条 企业单位被收缴的罚款应从本单位自有资金中支付，不得计入成本，不得列入营业外支出；行政、事业单位被收缴的罚款应从本单位的预算包干经费结余或自有资金中支付；对个人的罚款，一律不准用公款垫付或报销。
第二十条 事业性、行政性的收费，除按国家规定纳入预算内管理的外，均按预算外资金管理，实行计划管理、财政专户存储和审批、银行监督的方式。各部门和单位不得自立专户。
凡收取事业性或行政性费用的单位，由县以上业务主管部门负责向同级物价、财政部门报送年度财务收入和使用情况。
第二十一条 对乱收费、乱罚款、乱没收财物的行为，任何单位和个人都有权向管理监督机关或其上级主管部门揭发、检举、控告，管理监督机关或收费单位、执罚机关的上级主管部门应及时认真查处。
被揭发、检举、控告的单位或个人不得进行打击报复。
第五章 对违反本条例的处罚
第二十二条 对违反本条例第十一条规定乱收费的，物价、审计部门应按有关规定责令其退还或没收其全部非法所得，并视其情节，处以非法所得额百分之十至两倍的罚款。
对违反本条例第十条规定，不使用统一规定的票据收费或伪造收费票据的，由票据管理部门没收票据，并视其情节，处以五千元以下罚款。
第二十三条 对违反本条例第十六条规定乱罚款、乱没收和违反第十四条规定伪造票据的，财政、审计部门应按有关规定责令其退还或没收其全部非法所得，并视其情节，处以非法所得额百分之十至两倍的罚款。
第二十四条 对违反本条例第十七条规定，提成、截留、挪用罚款、没收收入的，财政、审计部门应责令其退还全部提成、截留、挪用款，并视其情节，处以非法动用额百分之十至两倍的罚款。
第二十五条 对违反本条例第二十条规定，擅自挪用事业性、行政性收费资金的，财政、审计部门应将其非法动用的资金全部没收。
第二十六条 对违反本条例规定情节严重的，除对单位进行经济处罚外，还应对其主管领导人员、直接责任者分别处以五十元至三百元的罚款，并可建议有关部门给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十七条 违反本条例规定被处罚的单位或个人对处罚决定不服的，可在接到处罚决定通知之日起十日内，向执罚机关或其上级主管部门申诉。受理申诉的单位或部门，应在收到申诉之日起二十日内作出答复，逾期不答复视为同意申诉者意见，被处罚者对申诉后的处理仍不服的，可
在接到通知后七日内向人民法院提起诉讼。逾期不申诉又不向人民法院提起诉讼的，由作出处罚决定的机关依照有关规定通过银行强行划拨或申请人民法院强制执行。
第二十八条 对冒充、谩骂、殴打执罚、收费人员，或妨碍执罚、收费人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处理。
第二十九条 违反本条例第二十一条规定，对揭发、检举、控告的单位或个人进行打击报复的，应视其情节，分别由所在单位或其上级主管部门、公安机关，对领导人员和直接责任者给予行政处分、治安处罚，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十条 管理、监督机关和执罚机关的工作人员，在执行本条例中有玩忽职守、索贿受贿、徇私枉法行为的，由其所在单位或其上级主管部门给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十一条 本条例下列用语的含义是：
（一）经营性收费，系指以营利为目的而向社会提供劳务、服务所收取的费用。
（二）事业性收费，系指不以营利为目的为社会提供服务而收取的费用。
（三）行政性收费，系指国家机关为加强社会管理和经济管理，依照法律、法规和国务院授权部门及省人民政府的规定而收取的费用。
（四）罚款、没收财物，系指国家行政执法机关，依法实行的一种行政处罚。
第三十二条 各企业、事业单位对内部管理的有关规定和当地群众民主讨论制定的乡规民约，不属本条例管理范围。
第三十三条 本条例自1987年5月1日起施行。过去省内发布的有关收费、罚款、没收财物的规定与本条例有抵触的，均按本条例执行。
附：吉林省人民代表大会常务委员会关于修改《吉林省收费罚款没收财物管理条例》的决定
（1992年1月14日吉林省第七届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过）
吉林省第七届人民代表大会常务委员会第二十六次会议，决定对《吉林省收费罚款没收财物管理条例》作如下修改：
一、第五条修改为“各种收费项目及其标准，按照国家法律、法规和国务院授权的部门及省人民政府的规定执行；没有规定而又需增加的收费项目或调整收费标准的，按照本条例第六条、第七条、第八条的规定执行。
各种收费项目，按物价分级管理权限，由物价部门制定管理目录，由县级以上人民政府公布；除实行市场调节的经营性收费外，其他收费标准由物价管理部门会同财政部门或有关业务主管部门公布。新增加的收费项目和新调整的收费标准批准后，随时予以公布。”
二、第六条修改为“实行国家定价和国家指导价的经营性收费，按提供服务的成本、税金和合理利润确定，由物价部门和业务主管部门管理。增减上述经营性收费项目或调整收费标准，按分级管理权限，由县级以上人民政府的业务主管部门提出，报同级物价部门审批。其中与人民生活
关系密切的，由物价部门报同级人民政府批准。
实行市场调节的经营性收费项目，由物价部门按分级管理权限确定；收费标准由经营者自行确定。”
三、第七条修改为“事业性收费，按财政拨款和提供服务的支出情况，本着补偿合理费用的原则确定，由物价、财政部门和业务主管部门管理。增减事业性收费项目或调整事业性收费标准，由省业务主管部门提出，经省物价、财政部门审批，其中与人民生活关系密切、涉用面广、政策
性强的须报省人民政府批准。
社会团体和群众组织不得自行向社会收取费用。会费收取标准按国家规定执行。”
四、第八条修改为“行政性收费，按法律、法规和国务院授权的部门及省人民政府的规定执行，由物价、财政部门和业务主管部门管理。增减行政性收费项目或调整行政性收费标准，由省业务主管部门提出，经省物价、财政部门审核，报省人民政府批准。
法律、法规规定和省人民政府批准确需发放的牌证照等，需要收费的，按国家有关规定收取工本费，不得盈利。超过工本费另外加收管理性费用的，按本条前款规定的批准程序另行报批。按规定收取管理性费用的，为管理而发放的牌证照等，不再另收工本费。”
五、第九条第一款改为：“各级业务主管部门转发上级业务部门的国家定价和国家指导价的经营性收费文件，必须送同级物价部门会签后下发；转发事业性、行政性收费文件，必须送同级物价、财政部门会签或联合转发。”新增加一款作为第二款，即：“各级编制管理部门，审批以行
政性和事业性收费为经费来源的各类机构和编制时，应征求省物价、财政部门的意见，报省人民政府批准。”
六、第十条修改为“经营性收费票据，由税务部门监制和管理；行政性、事业性收费票据，由财政部门监制和管理。国家和省规定使用的专用票据除外。
对于应当收税的事业性收费项目，财政部门应当向税务部门提供收税依据，具体办法由省财政部门会同省税务部门制定。
凡经批准的收费，收费单位应向物价部门申请领取《收费许可证》，凭证收费。”
七、第十一条第三项后新增加一项，即：“（四）未领取《收费许可证》而收费的。”
八、第十二条修改为“罚款、没收财物必须依照法律、法规和国务院各部、委及省人民政府的规定执行。”
九、第十三条修改为“除法律、法规和国务院各部、委及省人民政府的规定外，各市、州人民政府、白城地区行政公署、省直属业务主管部门制定含有罚款、没收财物内容的规定，必须报省人民政府批准。各县（市、区）人民政府不得制定含有罚款、没收财物内容的规定。”
十、第二十条第二款修改为“凡收取事业性或行政性费用的单位，由县以上业务主管部门负责向同级物价、财政部门报送年度财务收入和使用情况。”
十一、第二十二条第二款中的“票据检印”修改为“票据管理”。
十二、第三十一条第三项修改为“行政性收费，系指国家机关为加强社会管理和经济管理，依照法律、法规和国务院授权的部门及省人民政府的规定而收取的费用。”
本决定自公布之日起施行。《吉林省收费罚款没收财物管理条例》根据本决定作相应的修订，重新公布。
1992年1月14日
