关于开展就业专项资金绩效评价试点工作有关问题的通知
财政部 人力资源和社会保障部
关于开展就业专项资金绩效评价试点工作有关问题的通知
财社[2012]17号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、人力资源社会保障厅（局），新疆生产建设兵团财务局、人力资源社会保障局：
近年来，各级政府努力增加就业专项资金投入，不断强化资金监管，切实提高资金使用效益。但就业专项资金管理中仍存在预算编制不实、支出进度较慢、资金结余较大等一些亟待改进的问题。为进一步提高就业专项资金的安全性、规范性和有效性，探索建立科学、规范的就业专项资金分配管理机制，财政部、人力资源社会保障部决定2012年开展就业专项资金绩效评价试点工作，各省级财政、人力资源社会保障部门要选择两个工作基础比较好的市（县）开展试点工作，通过试点进一步完善就业专项资金绩效评价指标，积累经验，逐步推广。现将有关事宜通知如下：
一、充分认识就业专项资金绩效评价的重要性
开展就业专项资金绩效评价，是完善公共财政体制、推进政务公开的迫切需要，是提高财政科学化、精细化管理水平的重要内容，对于推动就业政策落实，稳定和扩大就业，加强就业专项资金管理，提高资金使用效益，都具有十分重要的意义。各地财政、人力资源社会保障部门要统一思想，提高认识，加强协调配合，共同做好就业专项资金绩效评价工作。
二、就业专项资金绩效评价的主要内容和基本原则
就业专项资金绩效评价，要按照党中央、国务院关于加强政府绩效和预算绩效管理的总体要求，逐步建立适应我国实际情况的就业专项资金绩效评价指标体系。
（一）主要内容。
就业专项资金绩效评价是指上级财政、人力资源社会保障部门对下级财政、人力资源社会保障部门筹集、使用和管理就业专项资金的支出绩效进行的综合量化评价。本通知所指的就业专项资金，是指按照《财政部人力资源社会保障部关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》（财社[2011]64号）规定筹集、使用和管理的就业专项资金（含小额担保贷款贴息资金）。就业专项资金绩效评价的主要内容，包括资金筹集、资金使用与配置、资金支出效果和重点项目支出等情况。
（二）基本原则。
1.方法科学。就业专项资金绩效评价采取定量评价的方法，应当注重就业支出的科学性、经济性和有效性。
2.主体独立。为保证绩效评价结果客观公正，必须坚持评价主体的独立性。就业专项资金绩效评价具体工作应由相对独立的评价工作机构负责操作，避免不必要的人为干预。
3.过程公开。严格遵循评价标准和程序，确保操作过程公开透明，及时对计分进行校验复核，详细登记评价日志，建立评价档案。若被评价单位对评价结果存在重大分歧，应重新组建评价专家小组进行复验。
4.数据可得。应通过正规渠道取得相关数据，确保数据可靠、可得，同时对被评价单位进行全方位的调查了解，以增强数据的可靠性。
5.结果可用。绩效评价应重点针对具体支出项目及其产出进行，评价结果应能清晰反映支出与产出之间紧密的对应关系。通过就业专项资金绩效评价，促进就业政策落实，进一步完善各项就业政策，实现稳定和扩大就业的目标。
三、就业专项资金绩效评价的指标体系
就业专项资金绩效评价体系由四项一级指标和十二项二级指标构成：
（一）就业专项资金筹集指标。该指标主要是衡量就业专项资金筹集情况，包括三个二级指标：
1.本级财政筹集就业专项资金占总筹集就业专项资金比例，即当年本级财政筹集就业专项资金/（当年本级财政筹集就业专项资金+当年上级财政补助就业专项资金）。
2.当年本级财政安排就业专项资金占本级财政支出百分比，即当年本级财政安排就业专项资金/本级财政支出。
3.本级财政筹集就业专项资金较上年增长百分比，即（当年本级财政筹集就业专项资金-上年本级财政筹集就业专项资金）/上年本级财政筹集就业专项资金。
（二）就业专项资金使用与配置指标。该指标主要是衡量就业专项资金的使用和配置情况，包括两个二级指标：
1.就业专项资金实际支出比例，即当年就业专项资金支出/（当年就业专项资金支出+当年末滚存结余资金）。
2.落实中央政策支出占就业专项资金总支出比例，即当年落实中央政策支出/当年就业专项资金支出。中央政策支出包括扶持公共就业服务支出、职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、公益性岗位补贴、小额担保贷款贴息、职业技能鉴定补贴、特定就业政策补助、就业见习补贴。
（三）就业促进效果指标。该指标主要衡量就业专项资金支出促进就业人数情况，包括两个二级指标：
1.每万元就业专项资金支出促进就业人数，即当年享受就业补贴后实现就业的人数/当年就业专项资金支出（万元）。
2.城镇登记失业率。该指标在使用时需进行转化处理，即乘一1转为负值。失业率降低为正影响，失业率提高为负影响。
（四）重点项目支出产出指标。该指标主要衡量重点项目支出促进就业情况，包括五个二级指标：
1.每万元职业介绍补贴促进就业人数，即当年享受职业介绍补贴后实现就业的人数/当年职业介绍补贴支出（万元）。
2.每万元职业培训补贴促进就业人数，即当年享受职业培训补贴后实现就业人数/当年职业培训补贴支出（万元）。
3.每万元社会保险补贴促进就业人数，即当年享受社会保险补贴人数/当年社会保险补贴支出（万元）。
4.每万元公益性岗位补贴促进就业人数，即当年享受公益性岗位补贴人数/当年公益性岗位补贴支出（万元）。
5.每万元小额担保贷款贴息促进就业人数，即当年享受小额担保贷款贴息人数/当年小额担保贷款贴息支出（万元）。
上述指标可根据各地经济发展和物价水平适当矫正。
四、就业专项资金绩效评价计算方法
就业专项资金绩效评价采用百分制。
评价得分=就业专项资金筹集得分*W1+就业专项资金使用与配置得分*W2+就业促进效果得分*W3+重点项目支出产出得分*W4。其中：
就业专项资金筹集得分=本级财政筹集就业专项资金占总筹集就业专项资金比例*K1+当年本级财政安排就业专项资金占本级财政支出百分比*K2+本级财政筹集就业专项资金较上年增长百分比*K3
就业专项资金使用与配置得分=就业专项资金实际支出比例*K4+落实中央政策支出占就业专项资金总支出比例*K5
就业促进效果得分=每万元就业专项资金支出促进就业人数*K6+城镇登记失业率*K7
重点项目支出产出得分=每万元职业介绍补贴促进就业人数*K8+每万元职业培训补贴促进就业人数*K9+每万元社会保险补贴促进就业人数*K10+每万元公益性岗位补贴促进就业人数*K11+每万元小额担保贷款贴息促进就业人数*K12。
就业专项资金绩效评价指标和权数关系见附件1。
定量指标得分均需进行标准化处理，计算公式为：标准得分=（原始值-均值）/标准差。具体操作说明请从全国财政社保信息网“公告栏”中下载。
W1、W2、W3、W4、K1、K2、K3、K4、K5、K6、K7、K8、K9、K10、K11、K12为权重，其中W1+W2+W3+W4=100%、K1+K2+K3=100%、K4+K5=100%、K6+K7=100%、K8+ K9+K10+K11+K12=100%。
上述各项指标权重，原则上每年取值一次。确定权重时，应体现优化就业专项资金支出结构、促进就业等原则，其中“就业促进效果得分”权重（W3）和“重点项目支出产出得分”权重（W4）之和应大于50%。
五、就业专项资金绩效评价的流程与方法
（一）制定和公布单项指标绩效标准和权重系数。试点地区财政、人力资源社会保障部门应在开展绩效评价工作前制定和公布单项指标绩效标准和权重系数。
单项指标绩效标准包含两个单项绩效标准：最低标准和优异标准。单项指标得分低于最低标准即可扣分，单项指标得分高于优异标准即可加分，介于最低标准和优异标准之间该单项指标按评分规则正常计算得分。
（二）制定评价工作方案。试点地区财政、人力资源社会保障部门根据本通知要求，制定详细的《就业专项资金绩效评价工作方案》，对评价工作的各个环节进行明确规定，并选择具备条件的中介机构组织实施。
试点阶段，可以由试点地区财政、人力资源社会保障部门负责就业专项资金使用管理的工作人员和选聘的咨询专家组成工作组（以下称工作组）负责具体实施。
（三）准备基础数据资料。试点地区财政、人力资源社会保障部门要做好基础资料和相关数据的收集、整理工作，对存在问题的数据资料进行清理，并限期整改，为开展绩效评价提供准确、完备的数据资料。
就业专项资金绩效评价定量指标基础数据表见附件2。
（四）开展调查核实工作。中介机构或工作组通过现场调阅资金申报材料、审批拨付文件、会计凭证等基础资料，实地查看就业专项资金收支等情况，并核对相关数据，确保基础数据真实有效。
（五）进行评价计分和加权汇总。中介机构或工作组按照规定方法，依据已核实准确的报表数据资料，计算出各项基本指标的得分，对各项基本指标得分进行加权处理，得出综合绩效评价的实际分数。
（六）形成评价报告。中介机构或工作组将各地综合评价得分进行同比、环比，并进行分析判断，形成综合绩效评价报告，报送试点地区财政、人力资源社会保障部门。
绩效评价报告的主要内容应包括基本情况、绩效目标及其设立依据、管理措施及实施情况、总结分析绩效目标完成情况、存在的问题及成因以及今后改进的意见或建议。
六、认真组织开展就业专项资金绩效评价试点工作
各省级财政厅（局）、人力资源社会保障厅（局）可以结合本地实际，细化评价指标，制定具体技术规范和绩效标准，完善评价方法，明确工作要求、步骤和时限，使就业专项资金绩效评价更加科学、规范、有效。
各省级财政、人力资源社会保障部门应在2012年9月底前将试点工作开展情况及试点地区对2011年就业专项资金绩效评价情况形成报告上报财政部社会保障司和人力资源社会保障部就业促进司。
试点地区试点过程中反映出的问题，请及时反馈财政部社会保障司和人力资源社会保障部就业促进司。
附件：1.就业专项资金绩效评价指标和权数关系一览表
2.就业专项资金绩效评价定量指标基础数据表
财政部 人力资源社会保障部
二○一二年四月六日
2012年6月6日，最高人民法院公布了《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》，其中第三条第一款规定：“当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。”从该条文义可得知最高法院的司法态度是无论权利人是否追认，无权处分合同都属有效。但这只是暂时解决了实务中的法律适用问题，理论界关于无权处分合同是否应当有效的争论可能仍会持续下去，笔者就此问题谈一下自己的粗浅看法。
1999年颁布施行《合同法》第51条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”该条将无权处分合同的效力规定为效力待定，如权利人不予追认，合同的效力将归为无效（以下的讨论均以权利人不予追认为前提）。由于当时我国的立法资料一般不予公开，我们无法从立法理由书中查知该条规定的立法意旨。笔者不妨在此妄加揣测一下，如此规定的理由有三，一是无权处分合同是系无权处分人未经权利人授权，擅自处分他人之物而签定的合同，对此恶意之人法律不应给予保护。而认定合同无效，直接阻断合同当事人欲达之目的，是对合同当事人在私法层面上最大的惩戒。非如此，不足以保护所有权人的利益。再比如，关于多重买卖合同，我们过去的司法实践中，通常的做法也是认定签订在后的合同均属无效。出卖人怎能不讲诚信一物多卖呢，制裁你，无效！让你达不到非法目的。二是我们过去在认定合同效力时，通常将其与合同履行结果挂钩，即合同能够实际履行为有效，如果没有履行或不能够履行则为无效。无权处分合同根本就不能或不应该得到履行，所以无效。多重买卖合同中，一个标的物无法对所有的买受人交付，所以签订在后合同无效。再比如，《担保法》第41条规定：“当事人以本法第42条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日生效。”倘若未办理抵押登记，合同将不生效力。虽然不生效力与无效略有不同，但实际上都是按照无效合同的原则处理。等等此类，都是这种思路的产物。三是借鉴国外立法例。其他大陆法系国家如德国、日本以及我国台湾地区都有无权处分效力待定的法律规定。例如，我国台湾地区“民法”第118条第1项规定：“无权利人就权利标的物所为之处分，经有权利人之承认始生效力。”似乎是基于以上原因，1999年我国合同法立法时亦规定无权处分的合同未经权利人追认无效。
随着我国司法实践大量案例的的提炼和民法理论的深入研究，我们越来越感觉到认定无权处分合同无效的弊端。一是无权处分被认定无效后，善意买受人不仅不能取得标的物所有权，甚至无法向出卖人（无权处分人）主张违约责任，要求赔偿包括预期利益在内的全部损失，而只能向出卖人主张缔约过失责任，请求赔偿信赖利益，二者之间差距甚大。对恶意之人不讲诚信的惩罚和对权利人合法利益的保护，竟然变成了伤害善意买受人的利器，无法保障交易安全，不符合合同法鼓励交易的立法目的。在多重买卖合同中，签订在后的买卖合同认定无效后亦是如此，于是，最高法院顺应实务需要，出台的《合同法解释二》第十五条规定：“出卖人就同一标的物订立多重买卖合同，合同均不具有合同法第五十二条规定的无效情形，买受人因不能按照合同约定取得标的物所有权，请求追究出卖人违约责任的，人民法院应予支持。”该解释规定了多重买卖合同均为有效，解决了此问题实务中的争端。但是关于无权处分合同效力的争论似乎却愈演愈烈，特别是无权处分又往往与善意取得制度存在联系，而善意取得制度中合同效力问题争议更大。其次，将合同是否履行和是否能够履行作为认定合同效力的条件更属立法技术错误。买卖合同的订立是以物权变动为目的的原因行为，属于债权关系范畴，其是否有效应当依据《合同法》第52条来判断，况且合同有效与否应当在合同订立时就已确定，怎么能根据履行情况再倒推合同的效力呢？鉴于此，《物权法》第187条已修改了《担保法》第41条的规定，是否办理抵押登记只影响到抵押权是否设立，而不影响抵押合同的效力。《物权法》第15条还规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”该条确立了物权变动与其基础关系或者说原因关系的区分原则，物权是否变动，也就是说合同是否履行，不再影响合同的效力，实乃立法之一大进步。再者，上举国外及其他地区立法例关于无权处分的规定，系因这些国家和地区都是采物权形式主义的物权变动模式，承认独立物权行为理论。例如，我国台湾地区“最高法院”曾认为台湾地区“民法”第118条第1项所指的处分，“不以物权行为及准物权行为为限，买卖契约亦包括在内。”但现在通说认为第118条所谓的无权“处分”，“系指处分行为（物权行为及准物权行为）而言，不包括买卖契约在内，其买卖契约有效，无权处分人不能为给付时，应依债务不履行规定，负损害赔偿责任。”由于我国采债权形式主义的物权变动模式，不承认独立的物权行为，且我国尚未制定民法典，无权处分效力待定又是规定在《合同法》内，因此，效力待定只能是指合同效力待定，而非其它行为效力待定。这说明我们在继受国外先进立法成果时，难免会望文生义，囫囵吞枣，照搬条文，失其原意。
无权处分合同的效力问题一直困扰着司法实践，若认定无权处分合同有效，将受到《合同法》第51条的掣肘；若认定无效，又无法保护善意买受人的合理信赖，与现代民法越来越注重保护交易安全的趋势相悖。司法实践亟需立法层面做出积极回应。最高法院出台司法解释把无权处分合同效力规定为有效，无疑是符合立法趋势的，殊值赞同。但解释法律不能无视现行法的规定，《合同法》第51条语义明确，不生岐义，该条解释与其冲突显而易见，实为法院造法之活动，难免遭人诟病。2000年出台《证据规定》时，其立法初衷也是好的，但因其多项内容与《民诉法》相冲突，备受质疑，导致各级法院掌握尺度不一，最高法院不得不又下发通知纠偏，已是前车之鉴。因此，关于无权处分合同效力问题，出台司法解释只能是权宜之计，期能在修订合同法时再做详尽规定。
（作者单位：河南省漯河市源汇区人民法院）
